诸多政府规章的条文容量、规范容量等等都可与其他上位法相比拟。

在定性研究中，需求是社会政策制定的起点。对于紧急特定事项下的救助类项目，如大病救助、紧急救助等，可适用简易程序。

因此，正确的信息和防止信息阻滞对公共组织的运作而言非常重要。此外，即使对于普通的社会保障项目申请者来说，在社保金的申请、跨省社保转移、社保卡补办等内容上，也可进一步考虑程序的简化。据此，社会政策领域属于典型的社会公益领域，哪些主体、事项需要公开，都是未来值得探究的问题。自下而上模型则将基层的公共服务提供者视作政策执行的核心人物。国务院民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责相应的社会救助管理工作。

最后，程序的内容和功能是什么？由于受益群体的数量庞大，程序的内容、功能也是多样化的。农村低保民主评议小组会议，每次会议必须有三分之二以上(年度核查时80%以上)的小组成员参加会议方为有效，评议结果必须有三分之二以上参会人员同意方为有效。这想必不是由于疏忽所致，因为彭真在1982年4月23日向全国人大常委会做关于宪法修改草案的说明时，虽也曾提到国家权力各有分工，但亦没有提到要在全国人大和其他机关之间进行分工。

三、议行合一与分权原则 如上所述，议行合一并不反对国家权力之间的适当分工。这个讨论稿的第三稿曾规定，经过人大常委会复议，如果仍维持原决定并以全体组成人员三分之二的多数通过，[38]就可以推翻主席的退回权。巴黎公社之后出现的各个社会主义国家宪法，包括我国宪法，也都分别设立了国家的立法机关和行政机关，其国家权力配置的特质也非字面意义上的议行合一所能概括。当然，议行合一的确存在名实不符的缺陷，但鉴于这个术语沿用既久，其分工不分权的内涵也较为明确，继续使用亦未尝不可。

他又作为内阁成员，在政府里执行国会所通过的法律。就此而言，功能适当原理尚不足以区分总统制与议会内阁制，遑论其他了。

例如张翔教授曾举例说八二宪法第67条对全国人大常委会委员的兼职禁止体现了这个原理，也即通过人员的专门化，来保证职权的落实。不过从法律上看，巴黎公社在立法和行政权行使的组织形式上依然有所区别：立法权是由公社委员会来行使，这是一个由全体68名委员组成的大会，而行政权则由各个小委员会来行使。[81] 欧美资产阶级故意把他们专政的政府分为立法、行政与司法三个机体，使之互相矛盾，互相制约……我们不要资产阶级骗人的那一套。他们的共同目的，都是为了在理论上描述我国宪法下的权力分配模式，并展现这个模式的特色。

[42]有论者因此认为洛克的政治理论是由民主主义出发，以为主权在民，议会是代表人民的机关，因之议会应有优越的地位，立法权应为优越的权力。[30]议行合一体制的特质，正在于它虽有权力的分工，而无分权的存在。下面先简要叙述一下巴黎公社和苏维埃的权力配置，然后重点讨论一下我国政权建制的特点，以期对议行合一原则的理解提供必要的背景。四、议行合一原则背后的政治理论 议行合一原则所体现的权力机关（也即代议机关）优越地位，无分权原则适用的权力配置模式，其背后隐含着人民主权不受限制的政治理论。

[65] 代议机关相对于行政部门的优越地位，人民对代议机关成员的罢免，这些都显示出议行合一原则背后蕴含的人民主权原理：公社代表人民统一行使主权，而主权不容分割，人民则保有对公社的监督权。张翔教授曾详细论述过八二宪法恢复国家主席设置的过程及其意义，他引述许崇德教授的著述，认为设置国家主席，有利于国家机关之间的分工，并以此作为八二宪法采取功能主义原理的一个例证。

例如我国宪法上国务院与国家权力机关的关系本来具有议会内阁制的某些特点，比如国务院对全国人大及其常委会负责，国务院的人员由全国人大及其常委会任免，等等，此并为宪法修改委员会委员杨秀峰一语道破。1951年董必武在一次讲话中说我们人民代表大会……是‘议行合一的，是立法机关，同时也是工作机关。

[52]在经典作家看来，西欧国家的议会已沦为嘲弄对象，而政府则僭取了所有国家权力。[69] 五、民主集中制抑或议行合一原则 如前所述，在我国的宪法体制下，全国人民代表大会享有优越的地位，它代表人民统一行使主权，一切权力都要归它……政府的权力是由人民代表大会给的。这在理论上被称作代表式的委托说。[82]从事物的本质上说，国家权力的横向配置与纵向配置无论如何都会有所不同，而选民与代议机关的关系无论如何也都与代议机关的内部关系大相径庭，将这么多不同性质和特点的关系都一律概括为民主集中制，则宪法学说将丧失精细具体描述宪法现象的基本功能。但因为宪法同时确立了权力机关的最高地位，所以不存在权力之间的制衡。[21] 彭真：关于中华人民共和国宪法修改草案的报告，载《彭真文选》，人民出版社1991年版，第456页。

功能适当这个概念似出自于德国宪法理论，[87]但美国法上也不缺类似的概念和表述，例如美国宪法上的禁止咨询意见原则在实质上就体现了功能适当原则，[88]而政治问题理论也可以进行功能适当方面的理解。按照王汉斌的记述，我们也研究过要不要做这样的规定。

[11] 列宁：国家与革命，载《列宁选集》第3卷，人民出版社2012年版，第152页。[84] 黑克说：学术不是单纯地把法律上的应然观念重复，并且用自己的应然观念加以补充而已，它会用一种描述的方式来对这些应然观念作一个转型（Umgestaltung）。

[40]议行合一正是描述这种权力配置模式的一个学理概念。参见《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1972年版，第375页。

二、议行合一原则的实践：并非议行一体 议行合一是宪法学理论对巴黎公社体制的一个总结，但如果细究巴黎公社的实践，则可以发现它的体制并非字面意义上的议行合一，而依然存在立法与行政的职能分立，1949年新中国成立后的政权建制也是如此。（一）巴黎公社和苏维埃的权力配置 根据学者们对巴黎公社体制的研究，公社由巴黎各区选出的市政委员组成，这是一个具有立法全权的机构。（二）议行合一在我国国家权力配置上的最初体现 就我国而言，1949年9月27日由中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》设立了中央人民政府，它由中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署等机关构成。[45] 参见[德]齐佩利乌斯：《德国国家学》，赵宏译，法律出版社2011年版，第494页。

[37]这个建议在当时得到了宪法修改委员会秘书处的赞同。巴黎公社仍由法官负责审判，并不是由公社代行审判。

[24] 周永坤：议行合一原则应当彻底抛弃，《法律科学》2006年第1期，第53页。我们愈能充分避免这类的概括，那我们就也愈能明白我们所要应付的材料的性质。

其次，功能适当是国家权力划分的基本原理，此诚然不错，但它却仍不足以区分各个国家在权力配置上的特点。1918年通过的《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法（根本法）》规定，最高国家权力机关是全俄苏维埃代表大会及其常设委员会——中央执行委员会，它们行使立法权，中央执行委员会组织人民委员会以总的管理共和国事务，组织各部（各人民委员部）以领导管理各个部门。

这个体制自1949年以来并没有发生实质性的改变。按照英国学者布赖斯的总结，议会内阁制的一个特点就是，无论是出于习惯还是法律的明文规定，阁员个人必须是立法机关的成员，[26]德国学者哈切克（Hatschek）也有类似的观察。[93] 1982年4月19-20日在讨论全国人大与国务院的关系时，杨秀峰说：这问题有根据，就是内阁制。代表机构仍然存在，然而议会制这种特殊的制度，这种立法和行政的分工，这种议员们享有的特权地位，在这里是不存在的。

马克思在《法兰西内战》（初稿）中就指出，普选权在此以前一直被滥用，或者被当做议会批准神圣国家政权的工具，或者被当做统治阶级手中的玩物，只是让人民每隔几年行使一次，来选举议会制下阶级统治的工具。全国人大和其他国家机关之间分工不分权的特色，于此可见一斑。

（一）议行合一与民主集中制：作为分权原则的对立物 实际上，无论是议行合一的主张者还是批评者，他们之间的分歧并没有想象的那样大：他们都对我国宪法体制下代议机关的优越地位没有分歧，对权力分工也没有分歧，他们的分歧主要表现在如何在理论上描述这个体制。[12]中央执行委员会的委员在各人民委员会的部中工作，或者执行中央执行委员会的各项特别委托。

更重要的是，传统宪法学之所以提出议行合一，就是为了将其与西方国家宪法上的分权原则相对比，从而彰显我国宪法体制的特点。[78] 有学者认为民主集中制并非为适用于国家机关内部的原则，参见刘松山：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第77页。